陈文胜:资兴市加快改革推进城乡发展一体化-中国乡村发现--从这里发现中国乡村

陈文胜:资兴市加快改革推进城乡发展一体化

——关于资兴市推进城乡发展一体化的调研报告

资兴市是湖南重要的生态功能区、湘南地区最重要的次中心城市，生态优势突出；面对全球化、工业化、城镇化加速推进的时代背景，迫切需要因地制宜地推进城乡发展一体化。新形势下资兴市的城乡发展一体化，是一种新的发展模式的实践探索，需要以改革为动力，以体制机制创新为保障，促进农业发展与工业发展对接、农村发展与城镇发展对接、农村资源要素与城市资源要素对接、资源利用与环境保护对接，走生态型、循环型、低碳型和可持续发展道路。

一、资兴市城乡发展一体化的优势条件

1.生态发展优势突出。在环境日益恶化的背景下，资兴市突出的优势是生态环境，特别是天然、无污染的东江湖更是无与伦比的优势，其作为饮用水源地的生态价值巨大，在中国是稀缺资源，在世界也不多见。资兴市人均水资源排在全省、全国前列。2012年，资兴市人均水资源量为8602m3，分别比郴州市、湖南省、全国人均水平高出141%、224%、398%。资兴市人均林地面积排在全省、全国前列。全市共有自然保护区7个，生态公益林区面积6.39万公顷，森林覆盖率达到71.08%。2012年，人均林地面积为0.519hm2，分别比比郴州市、湖南省、全国人均水平高出74%，、255%、129%。资兴市人均湿地面积排在全国前列。2012年，资兴市人均湿地面积为0.047公顷/人，比全国人均湿地面积高出96%。

2.资源与经济人均占比优势突出。在资源问题十分突出的人口大国，资兴市最独特的优势是地广人稀，人口少，国土面积大。2012年全市行政区划人口密度为124人/平方千米，分别较郴州市、湖南省、全国低47.7%、62.9%、13.3%。资兴市人均GDP排在全省、全国的前列。资兴市人均GDP一直远远超出郴州市、湖南省与全国平均水平，2012年，资兴市人均GDP为65706元/人，分别比郴州市、湖南省、全国人均水平高出99.7%、96.1%、71.3%。资兴市人均财政收入排在全省前列。资兴市人均财政收入一直远远超出郴州市与湖南省平均水平，2012年资兴市人均财政收入为6857元/人，分别比郴州市、湖南省人均水平高出73.3%、53.8%。

3.新型工业化发展优势突出。近几年来，资兴市大力推进新型工业化，建立了以新材料、新能源、有色金属深加工、先进制造业、电子信息、食品为支撑的新型工业体系，成功进入全省新型工业化县（市、区）十强行列。2012年，资兴市第二产业增加值占GDP的比重达到70.1%，分别比郴州市、湖南省平均水平高出12个百分点和22个百分点，实现规模工业增加值178亿元，居郴州各县（市、区）第一位，其中园区规模工业增加值107.7亿元，园区实力居全省前列，具备了以工促农、以城带乡的良好基础。

4.能源供应优势突出。资兴市是湖南省重要的煤炭生产基地和电能生产基地，截止2012年底，资兴市电源装机总计1416.8MW，其中水电735.8MW、火电681MW。2012年发电总量达48.44亿千瓦时。近年来，资兴整顿整合煤炭资源，煤矿由2007年的25家减少到目前的15家，并开展对煤炭资源的精深加工，实现煤炭资源的综合利用和高效利用，保障了能源供应。同时，东江湖是国家特大型水库，水库面积160平方公里，蓄水81.2亿立方米，巨大的水能储量为东江水电厂扩机扩能提供了可靠保证。

5.政策机遇优势突出。作为推进新型城镇化的核心动力，户籍、财税、土地三大改革将决定当前与未来政策的走向。资兴市是资源枯竭型和湖泊生态环境保护的战略重点城市，是国家、省以及区域发展扶持政策的重要受益者，推进城乡发展一体化的政策优势显著。

二、资兴市城乡发展一体化的现实问题

近几年来，资兴市经济社会发展取得了显著成就，但当前城乡二元结构矛盾仍然比较突出，城乡发展一体化面临一系列的现实问题。

1.产业发展缺乏风险分担机制。从资兴市产业结构来看，工业经济占绝对主导地位，2012年资兴市三次产业结构比重为7.9∶70.1∶22.0，三次产业发展明显不协调，产业内部的风险在增加。工业新兴产业规模仍然偏小，2012年全市战略性新兴产业增加值占规模工业增加值的比重不足1/4；产业链条短，企业技术研发和产业化能力较弱，关键核心技术受制于人，产业发展面临一定风险。农业产业化经营水平低，缺乏名牌产品，农业抵御市场风险、自然风险和疫病风险的能力差。

2.农业人口面临返贫的潜在威胁。资兴市的有色金属、煤炭、铁矿及林木资源丰富，但是由于东江湖的特殊生态环境功能与地理区位，为了保护东江湖水生态系统，不能广泛开采资源，产业发展受到政策性限制，资源优势无法转为经济优势，尤其是近年来，为了推进生态文明建设，实现生态功能区划，环湖区域变成了“有树不能砍、有湖不能渔、有地不能垦、有矿不能采”的禁止发展地区，产业转型不仅没有突出“重围”，甚至面临无资源可用的态势，农民增收困难，返贫风险凸显。

3.城镇化、工业化与农业现代化非均衡发展。根据国际经验，工业化后期人均GDP超过3000美元的时候，城镇化率大概在55-60%之间，资兴人均GDP已经达到10646美元左右，第二产业增加值占GDP的比重已经达到70.1%，但城镇化率仅为58.79%，与工业化水平不相称。且第三产业发展滞后，占GDP的比重仅为22%，商贸流通、文化娱乐、社会化服务等发展不充分；城镇基础设施不完善，尤其是小城镇规模较小，基础设施滞后，功能不齐全，公共服务水平低，对农村人口吸纳能力和资源要素的吸引力较弱；农业现代化进程滞后，农业与工业劳动生产率的差距不断扩大。

4.公共资源配置城乡二元矛盾突出。从交通设施建设来看：资兴市还有近1000公里的库区和山区公路急需建设。农村公路只能到达村部（含村小学）所在地，大部分没有到达建制村人口集中区域（涉及120个建制村，400多公里）。从医疗卫生来看：城乡医疗卫生条件相差较远，农村医疗网点少，乡村两级的卫生医疗机构适宜技术应用、诊疗设备仍然滞后，特别是高素质技术骨干少，大部分乡镇防疫、妇幼专干还身兼数职，导致专干不专。从公共教育来看：农村学龄儿童上学难、师资队伍素质低、年龄偏大等问题在农村还普遍存在，尤其是库区学生上学路途远，基础设施条件差。从基本民生保障来看：资兴市城乡人均低保水平相差2.3倍，而同期全省仅为1.4倍。此外，农村文化事业发展滞后，部分村庄文化设施基本空白，大多数农村地区没有实现电视的有线化、数字化，农民文化娱乐活动单一。

5.现有生态补偿模式未能协调各方利益。一是补偿形式单一。生态补偿主要通过行政的方式进行，市场机制未能充分发挥作用；主要通过货币补偿形式进行补偿，政策补偿十分缺乏。二是补偿资金来源少。森林生态效益补偿基金、退耕还林补助资金、饮用水源保护区财政转移支付等生态补偿的办法和政策给予资兴补偿资金有限，生态保护与建设的资金需求缺口大。三是补偿标准低。按照有关政策，国家级、省级生态公益林中国有林每亩每年补助仅5元，集体林每亩每年补助仅10元。虽然资兴市将全市公益林补偿标准提高到了20元/亩，但是补偿标准仍然很低。四是补偿资金使用分散。生态补偿以部门为主导，在资金投入、项目整治上难以形成合力。

6.低生态承载力与高环境污染风险并存。一是耕地资源趋紧。资兴市耕地面积仅占土地总面积的8.29%，人均耕地0.91亩，远低于全国1.35亩的人均标准，人均后备耕地0.12亩，仅为全国人均量的一半。二是土地石漠化严重。全市环东江湖属岩溶地貌区面积为58万亩，石漠化土地面积达17.8万亩。三是水土流失严重。尤其是工矿区与湖区周边水土流失情况较为突出，现有水土流失面积占全市土地总面积的40.03%，年平均土壤侵蚀量达400万吨。四是地质灾害频发。受矿产资源开发与东江湖向湘江补水等影响，滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害较多，全市现有地质灾害隐患634处，危及群众5996户24956人。五是环境污染仍较严重。2012年，资兴市单位GDP能耗为0.9453吨标煤/万元，高于湖南省和全国平均水平，且农村局部地区存在不同程度的农业面源污染。

三、推进资兴市城乡发展一体化的基本对策

1.理清城乡一体化的发展思路

推进资兴市城乡发展一体化，要以党的十八届三中全会关于城乡发展一体化的精神为指针，以城乡共同繁荣和共同富裕为立足点与根本目的，以实现经济发展、民生改善、环境保护为战略目标，抓住完善的城乡公共设施、健全的城乡产业支撑、普惠的城乡公共服务三大关键，以产业带动、就业优先、机会均等、绿色发展为取向，以户籍改革、农民资产运行方式改革和权利置换制度改革为动力，以体制机制创新为保障，以生态移民、强镇扩容、拓城提质、权利置换、生态补偿为基本路径，破除城乡二元发展结构，加快发展方式转变，促进人口与自然均衡发展，形成城乡发展一体化新格局，使绿色成为资兴的主色调，生态发展成为资兴的主旋律，百姓在青山绿水蓝天的生态空间中安居乐业，将资兴市率先建设成为全国生态文明城市和最美最靓的中国水滨城市，成为城乡经济、社会、文化共同繁荣和生态持续协调发展的国际化现代化旅游开放城市。

①生态移民，优化空间布局。生态移民是优化资兴市城乡空间布局、缓解资源环境约束压力，为生态保护区内可用资源日益减少的农村居民提供新的发展空间的必然选择。生态移民必须遵循“移得出、稳得住、能致富”的原则，彻底改善移民的生存环境和发展条件，特别是借助城镇的优势条件，更好更快地实现移民转移就业、脱贫致富的目标，保障好移民的公共服务需求，促进其全面发展。

②强镇扩容，重新整合资源。在生态条件优越、居住分散程度较高、农村可开发资源不足的资兴市，需要充分发挥以中心镇为重点的小城镇在整合资源要素中的重要作用，培育资兴新的经济增长点，推动基础设施、公共服务、现代文明向农村延伸和辐射。这既要合理扩大小城镇地理空间，更要着力做强做大小城镇的优势特色产业，打造一批生态农业示范镇、工业强镇、商贸重镇、旅游名镇、文化大镇，推进人口集中、产业集聚与要素集约。

③拓城提质，推动产业重组。在资兴市大部分区域被限定为禁止开发区的情况下，以优化产业结构、推动产业重组为核心推进资兴市城区的规模拓展与功能提升，显得尤为重要。要在积极推进工业升级的基础上，大力拓展第三产业，优先发展生态旅游服务及配套产业，注重发展生产配套性服务业，推进城市转型。同时，适当扩大中心城区空间，加快完善城市基础设施，畅通城乡连接通道，辐射推进城乡共同发展。

④权利置换，加快要素流动。盘活资兴市农村资源要素，以及解决部分居民因实施生态保护政策面临着生存发展困境的问题，都迫切需要通过权利置换，获取居民新的发展空间，推动实现公平发展与持续发展。对于居民来说，关键是通过一系列的制度安排，将农村居民使用生产资料的权利置换出来，获得转变为城镇居民、享受均等公共服务的条件和更好的生产生活保障。对于生态保护的区域来说，关键获得产业与城镇发展的政策上的扶持，形成新的发展动力。

⑤生态补偿，共享发展成果。为保护好宝贵的生态资源，资兴市政府与群众长期以来致力于生态建设与环境保护，丧失了许多发展机遇，付出了巨大的机会成本，而现有的生态补偿机制不完善，迫切需要推进生态补偿政策创新。这需要争取上级的政策支持，对资兴市因生态保护受到的损失进行政策性的弥补，包括提高资金与实物的补偿标准，争取差异性的区域政策等，并积极探索市场化的生态补偿行为，使生态补偿能真正反映各利益相关者的立场。

2.明确城乡发展一体化的改革重点

以生态移民为着眼点，逐步将生态移民、人才移民、投资移民转变为无差别的同户籍居民，因地制宜深入推进资兴城乡发展一体化综合改革，努力开创资兴市城乡一体化发展新局面。

①推进以无城乡差别为目标的户籍改革。实行资兴市全域同一的户口登记和迁移制度，取消农业户口、非农业户口，按照实际居住地登记户口；对外来务工人员，实行居住证制度，将外来务工人员与当地居民共同纳入社会公共服务体系；清除与户籍挂钩的城乡二元政策，逐步消除依附在户籍制度上的城乡差别和政策限制。同时，要推进户籍配套改革，逐步推动实现居民养老保险、医疗保险、生育保险、低保等城乡对接和跨区域接转，建立城乡公平竞争、机会均等的就业制度，实施生态移民的补偿与保障制度。

②推进以信托为核心的农民资产运行方式改革。在加强农民承包地、宅基地使用权和集体建设用地使用权登记颁证管理，推进集体资产产权的股份化改革的基础上建立农民资产信托运行机制，农民的土地承包经营权、林权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、股权等财产权以及农民和农村集体经济组织的物质资产，可以以扶持组建的专业化信托机构为受托人进行信托管理，通过各种合法的方式获取相关收益，并推动信托机构与银行的联合，解决农村金融中因缺乏抵押导致贷款难的问题。

③推进以适应生态补偿机制为突破的权利置换制度改革。一方面，要积极争取上级的支持，健全直接权益损失补偿机制，提高货币补偿标准，建立包括支持生态保护区农民创业发展、改善民生条件、城镇转移发展等一系列的多元化的补偿机制。另一方面，要建立权利置换机制，鼓励生态保护区和自然条件恶劣区域的农民，自愿将生态资源用益权、宅基地置换成城镇居住资源、城镇社会保障与公共服务、城镇就业岗位，成为城镇居民；加大对生态保护地区特别是偏远地区、财政困难地区的生态建设补偿和产业扶持力度，引导建立横向生态补偿关系，探索建立以水权、林权为重点的生态资源产权交易制度。

3.构建城乡发展一体化的支撑体系

城乡发展一体化，如果没有产业支撑和人才支撑，即使聘请最一流的专家学者、最一流的设计师，建设最美丽的乡村、最宽阔的公路和街道、最华丽的高楼大厦，也不可能加快城乡一体化发展步伐，而很有可能形成空镇、空城，同时，城乡发展一体化是一个系统工程，需要全方位的支撑系统，形成支撑城乡发展一体化的体制机制。主要是要构建十大支撑：①产业支撑。以新能源为主体的战略性新兴产业，以水产业为特色产业，以生态旅游为优势产业和以现代物流为支柱产业。②人才支撑。引进顶尖人才，激活专业人才，培训技能人才。③金融支撑。创新投融资平台，推进产权交易，加快金融创新，引导民间资本投资。④财政支撑。建立公共财政的稳定增长机制，创新公共财政的城乡公平分配机制，构建公开透明的公共财政监管机制。⑤科技与信息支撑。构建科技创新机制，健全科技推广与服务体系，建立全域信息服务体系，拓展对外信息发布平台。⑥社会管理支撑。培育多样化的社会组织体系，完善民意表达的公共决策机制，建立多元开放的公民社会流动机制。⑦教育与文化支撑。促进教育均衡发展为原动力，培育生态文化为推动力，弘扬地域文化为竞争力。⑧生态支撑。健全生态建设与保护机制，构建城乡环境治理机制。⑨政策支撑。推进生态移民，优化生态补偿，强化产业扶持，统筹公共服务与社会保障，创新土地管理。⑩行政支撑。建立资兴城乡发展一体化领导机制，健全城乡发展一体化的权力运行机制，构建城乡发展一体化的科学决策机制，实施城乡发展一体化的目标考核与问责制。

（本文系中共资兴市委、资兴市人民政府委托的《资兴市城乡统筹规划研究》课题成果选摘，课题主持人：陈文胜，湖南省社会科学院研究员；课题组成员：王文强、刘祚祥、陆福兴、邝奕轩、张黎）

文章来源:《中国乡村发现》（2014年2期）总第27期

　　《中国乡村发现》丛书带着泥土的芬芳，于2006年金秋应运而生，以其独特的姿态，立足于“三农”第一线，定位于为“三农”理论者与实践者打造一个“想说就说，想写就写，想看就看”的舞台，构筑一个农村研究“官、学、民”三者互动的平台，提供一个“为基层和农民说话、说基层和农民的话、让基层和农民自己说话”的阵地，成为一个基层干部、普通学者、在校学生以及关注“三农”问题的热心民众传播心声的讲坛。在社会各界的大力支持下，已成为国内研究农村问题、了解农村信息的重要理论读本和参考资料。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文，国家税务总局局长肖捷，中央财经领导小组办公室副主任韩俊等“三农”专家学者和200多位基层工作者发来了肯定性书面评语，陈锡文、韩俊、杜鹰、唐仁健、温思美等50位“三农”名家欣然担任学术委员。2012年荣获“湖南省第二届优秀社科普及读物”。

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　　湖南省农村发展研究院是以当好农村发展的智囊团和思想库为己任，创建集农村理论研究、决策咨询、成果运用于一体的研究机构。被批准为“湖南省城乡一体化研究基地”；主要开展农村的理论研究、决策咨询、学术交流、人才培训、技术推广、文化传播以及宣传策划等业务，为各级党委、政府的农村工作提供决策咨询服务。学术成果转化为政策性建议是突出特色，学以致用是根本宗旨。“农村的问题，我们的主题；政府的难题，我们的课题”是行动口号。

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